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供给侧结构性改革背景下的政府购买服务思考

2018年04月13日 09:28 来源:温州日报全媒体打印

  当今中国,政府购买服务逐步成为转变政府职能、降低行政成本、创新社会管理模式、提高公共服务效率、满足公众多元化需求、促进财政制度现代化的重要内容之一。2013年,国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,提出争取在2020年以前建立比较完善的政府购买服务制度。然而,政府购买服务改革在推进过程中,尚存在购买范围不明确、缺乏有效监督和评估、社会组织力量薄弱等诸多问题。乐清是全省供给侧结构性改革的试点县,本文以乐清为例,就如何在供给侧结构性改革背景下进一步做好政府购买服务提出几点思考。

  一、乐清政府购买服务基本情况

  2014年12月,乐清市出台了《推进政府向社会组织转移职能工作总体方案》,提出“一年初步破题、两年逐步推广、三年形成机制”的工作思路,明确了政府转移职能的范围和具体事项。2015年6月,乐清市又印发了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》,明确了政府购买服务的购买主体和承接主体,确定了政府购买服务的内容和目录,建立了政府购买服务的流程和方式。通过几年努力,乐清市政府购买服务配套制度逐步完善。

  乐清市政府购买服务相关目录也基本建立。2015年9月,出台第一批《政府职能向社会组织转移目录》《向社会力量购买服务指导目录》和《具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录》。经过第一批筛选,社会团体共有44家,民办非企业单位共有15家。2016年8月,乐清市政府根据改革需要,又发布了第二批目录,补充了124项政府职能向社会组织转移的内容、194个具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织。

  在政府购买服务的服务供给方面,一方面,出台《乐清市推进政府向社会组织转移职能工作总体方案》,建立政府购买服务工作领导小组和各部门的工作分工合作机制。为加快政府购买服务的改革创新,乐清市政府还连续发布了《关于同意乐清市柳白新区改善农村人居环境建设工程(一期)项目运作方式调整为政府购买服务方式有关事项的批复》《关于同意乐海围垦填方工程运作方式调整为政府购买服务有关事项的批复》,实现政府购买服务在大项目的突破。另一方面,高度重视社会组织的发展和培育,建立了全省最大的社会组织孵化基地——乐清公益广场,并创新社会组织管理制度,推出直接登记、突破“一业一会”限制、实行零注册资金登记等一系列改革举措,同时积极改革扶持体制,建立了全省首家社会组织发展基金会,为社会组织发展提供资金支持。基本形成了门类齐全、层次完备、覆盖广泛的社会组织体系。

  二、当前政府购买服务工作中存在的难点

  难点之一是配套制度仍需完善,监管体系有待加强。首先,政府购买服务流程不规范,虽然政府购买服务有多种采购方式,但一些部门有自己隐形的相关公司,或相关利益,想方设法使承接主体成为可控;政府购买服务目录不明晰,不易操作;政府购买服务定价模式不合理,招投标的价格过低会导致承接主体为保微利而降低服务质量。其次,监管体系有待加强,一方面,购买主体监督不力,存在重购买轻监管现象,在购买服务完成后认为事不关己,高高挂起;另一方面,部门监管力度有限,而社会监管尚不成熟。

  难点之二是财政资金供给有限,资金来源渠道不畅。随着财政现代化改革的不断推进,政府项目的资金来源渠道也在不断创新,但这些创新需要承担一定的风险和责任。例如乐清市柳白新区改善农村人居环境建设工程(一期)项目计划总投资128656万元,其资金来源主要为融资和土地出让金,但政府文件同时规定该项目购买服务资金分年度纳入市财政预算管理,且由乐清市国有投资有限公司提供担保,这就为政府的最后兜底埋下伏笔。可见最终的资金来源渠道并没有真正意义上被打通。

  难点之三是服务供给欠佳,存在购买主体动力不足、承接主体能力有限等问题。一方面,部分单位对政府购买服务不了解,还有些单位则认为购买服务会削弱职权,由此带来不愿改革探索。另一方面,承接主体数量不足,能力不够。以乐清为例,虽已登记社会组织810个,且可作为承接主体的民营企业众多,但属于《具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录》两类社会组织的第一批仅59家,第二批也只有194家。且,大部分社会组织规模较小,甚至有些社会组织没有专人负责,承办一些大型政府购买服务项目,只能去外地邀请。

  三、供给侧结构性改革背景下的政府购买服务建议

  首先,要完善机制,加大制度供给力度。一是规范政府购买服务流程,杜绝部门单位对政府购买服务项目的权力寻租。二是加强政府购买服务目录的源头管理,包括制定适合地方特色的指导目录、建立需求调查和筛选机制、动态调整明细目录等。三是规范招投标机制,以“公开、公平、公正”为原则,规范招投标管理,同时设定最低限价,防止因低中标而降低服务质量,寻找双赢的合理价格区间。

  其次,要加强监管,实现阳光政府购买。一是完善绩效评价体系,实现对时间上的事前、事中、事后全过程,空间上的招投标、服务现场、网络媒体全方位,对象上的购买主体、服务对象、第三方成员的全覆盖。二是加强监管部门间协调监管,建立政府购买服务人民听证制度。三是打造政府购买服务网络平台,除涉密内容外全部公开,实现政府购买服务透明化、多元化。

  再次,要开拓创新,加强资金供给广度。一是规范政府购买服务预算,将其纳入年度部门预算,并整合原有相关的项目资金,统筹安排使用,充分发挥财政资金的使用效率。二是科学测算政府购买服务的可行性,根据“不增人员、不增机构、不增费用”的原则,科学测算项目采用政府购买服务后是否更加节约、高效和合理,产生的社会效益是否符合物有所值的原则。三是硬化购买服务预算约束,根据年初政府购买服务预算安排,年中严格按照项目的实施进度予以拨付,确保项目资金及时到位。预算以外的项目,原则上不予调整和追加。

  同时,要勇于创新,探索购买服务新途。一是创新政府购买服务的PPP模式,缓解政府购买服务财政资金不足的压力。二是积极调动社会资本的积极性,引导社会资本投入政府购买服务项目,达到各方收益的效果。三是创新政府、市场和非营利组织合作机制。

  最后,要精益求精,加厚服务供给深度。一方面,要提高认识,助推购买主体动力。一是加强政策宣传,开展业务培训,努力提高单位主动参与政府购买服务意愿。二是转变政府职能,加快事业单位分类改革,为政府机构减负,为财政压力减负,为供养人员减负,以购买服务促简政放权。三是规范财政资金管理,充分考虑财政资金的机会成本。

  另一方面,要强化培育,发展承接主体力量。一是进一步鼓励社会力量参与政府购买服务项目,在严把审核关卡的基础上,逐步扩大《具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录》范围,并将更多的企业、社团等其他社会力量纳入承接主体范围。二是加大承接主体的培育力度,进一步发挥社会组织“孵化器”的作用,通过财政资金四两拨千斤的作用,使其不断发展壮大。三是充分做好政府购买服务项目的可行性研究,从事前的科学规划着手,消除承接主体对政府购买服务项目望而生畏的心理负担。

  作者单位:乐清市财政局